“Señora de la navegación de cien ríos que fluyen a
sus pies”
Domingo Faustino
Sarmiento (1)
La cuestión capital
Nuestro Máximo Tribunal sostiene que “el diseño de la Constitución de 1853 -con las modificaciones introducidas en 1860-, establecía la naturaleza federal de la capital de la nación (art. 3°) y la consecuente facultad del Congreso Nacional para dictar la «legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación» (art. 67, inc. 27). Sin régimen de autogobierno previsto para la Ciudad capital, el Congreso Nacional oficiaría en su ámbito de legislador local, el Presidente designaría al intendente municipal, y el Poder Judicial quedaría igualmente dentro de la órbita de gestión nacional.
11) Que el diseño alcanzado por la Constitución histórica intenta en esos términos ordenar uno de los conflictos más arduos que enfrentó la organización del Estado argentino, referido al rol de Buenos Aires en la conformación de un estado integrado. La cuestión capital explica en grandísima medida los enfrentamientos que por décadas sucedieron tras la declaración de la independencia e incluso el diseño federal de la Constitución Nacional de 1853/60.
Ya en 1826, Bernardino Rivadavia como presidente de las Provincias Unidas del Río de la Plata plantea resolverla mediante la llamada Ley de Capital. Por su intermedio el Congreso General Constituyente establece la drástica solución de sujetar a la ciudad y un área circundante a la jurisdicción del Presidente y del Congreso Nacional y ordenaba en el resto del territorio perteneciente a la Provincia de Buenos Aires la organización «por ley especial [de] una provincia» (ley del 4 de marzo de 1826, arts. 1, 6 y 7). Ello deriva en la renuncia del gobernador Gregorio de Las Heras y en la disolución de la Sala de Representantes de la provincia. El convulsionado mapa político nacional culmina en el fracaso del proceso ratificatorio por las provincias de la Constitución unitaria de 1826, pone un término al gobierno de Rivadavia y con él a su radical proyecto de federalización de Buenos Aires. Se desdibuja entonces la posibilidad de unificación nacional; el Congreso y el Gobierno Nacional quedan disueltos en 1827 y la renacida provincia de Buenos Aires queda a cargo de todo lo concerniente a la Guerra Nacional y Relaciones Exteriores de las restantes provincias.
Tras la caída del gobierno de Juan Manuel de Rosas, las
provincias firman el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos en 1852 destinado a
«sancionar la constitución política que regularice las relaciones que
deben existir entre todos los pueblos argentinos». Aunque el gobernador
Vicente López y Planes lo hace en nombre de la Provincia de Buenos Aires, el
triunfo de la revolución del 11 de septiembre en la ciudad implica la
prevalencia de la corriente aislacionista de Bartolomé Mitre, Dalmasio Vélez
Sarsfield y Valentín Alsina. Bajo su influjo, la Sala de Representantes porteña
no avala el acuerdo, ni admite el envío de representantes a la Convención
Constituyente de Santa Fe.
Las restantes provincias reunidas en la asamblea
constituyente establecen de todos modos a la ciudad de Buenos Aires como
«capital de la Confederación» y al Presidente de la Nación como
«jefe inmediato y local de la Capital de la Confederación» en los
arts. 30 y 83, inc. 30 de la Constitución de 1853. Decisión inadmisible para la
dirigencia porteña, Buenos Aires concreta la secesión y se excluye por más de
un lustro del proceso de unificación nacional. La constitución bonaerense de
1854 cristaliza un país dividido en dos estados soberanos.
En 1859 el Pacto de San José de Flores por el cual
«Buenos Aires se declara parte integrante de la Confederación Argentina»
establece el marco jurídico-político de la reunificación (art. 1°). La
convención nacional constituyente de 1860 resuelve eliminar la mención de
Buenos Aires en el art. 3°, y deriva la cuestión capital a una ley del
congreso.
Es decir, aun cuando la unidad nacional toma forma, el
estatus de la ciudad de Buenos Aires en el marco de la organización federal
permanece abierta en el centro del debate político, sin solución a la luz del
nuevo orden constitucional.
En procura de una salida transitoria, la Ley de Compromiso establece en 1862 -por el plazo de 5 años ofrecido por la legislatura de la provincia- la residencia de las autoridades nacionales en la ciudad hasta que el Congreso establezca la capital permanente de la Nación (art. 1°).
Al término de ese plazo el estatus jurídico de la ciudad queda nuevamente en suspenso. Por tres veces -en 1868, en 1869 y en 1873- el Congreso Nacional declara a Rosario capital de la república; en 1871 elige a la ciudad de Villa María, en la Provincia de Córdoba. Todas esas leyes serán vetadas por el Poder Ejecutivo Nacional. Mitre rechaza la primera y Sarmiento las restantes. Al fundar su veto de la ley de 1869 expresa este último gravemente que «la cuestión sobre Capital es la que mayores dificultades presenta todavía en la organización constitucional de la República Argentina, como que de su solución depende todo un sistema político de unión y engrandecimiento nacional».
Recién en 1880, tras cruentos enfrentamientos armados que culminan con la derrota de las tropas porteñas del gobernador Tejedor a manos del ejército nacional, se dicta la Ley de Federalización que declara al municipio de la ciudad de Buenos Aires «capital de la república» (art. 10, ley 1029). En atención a dicha ley, la legislatura de la Provincia de Buenos Aires cedió el territorio del municipio de la Ciudad de Buenos Aires (ley 1355 y sus ampliaciones). (…)” (2)
Como antecedentes doctrinarios encontramos el Capítulo XXVII de las “Bases y puntos de partida para la organización política de la república argentina” (en adelante, “Las Bases”) de Juan B. Alberdi de 1852, en donde explica los motivos por los cuales Buenos Aires debía ser la capital del país. Luego de la sanción de la Constitución histórica de 1853 tras la secesión de la Provincia de Buenos Aires, dicho autor modifica su obra en 1858 y señala en el capítulo XXVI de la tercera edición que: “en las dos ediciones de esta obra, hechas en Chile en 1852, sostuve la opinión, entonces perteneciente a muchos, de que convenía restablecer a Buenos Aires como capital de Confederación Argentina en la constitución que iba a darse. Esa opinión estaba fundada en algunos hechos históricos y en preocupaciones a favor de Buenos Aires, que han cambiado y que se han desvanecido más tarde. (…)”.
No obstante ello, resulta imprescindible completar la lectura de las Bases con “La revolución del 80”. En el Prefacio de aquella obra, de fecha 24 de abril de 1881, Alberdi se propone explicar el motivo por cual ha escrito su libro. Así sostiene que el mismo es una “especie de segunda mitad complementaria del libro de las Bases” para así alcanzar “la consolidación del Estado argentino, con la ciudad de Buenos Aires por base y capital” (3). En efecto, allí precisa que “han creído algunos que el autor había incurrido en abierta contradicción, sosteniendo en sus primeras ediciones de las Bases, en 1852, que la ciudad de Buenos Aires era la capital natural de la República Argentina, y en la edición de esa misma obra hecha en Besancon, en 1858, sosteniendo, al contrario, que todo gobierno nacional era imposible con la capital en Buenos Aires. No hay contradicción alguna si se nota que el autor sostenía esto último hablando de la provincia entera para capital, lo cual sostiene hoy mismo con doble firmeza que en 1858, como lo prueba el tenor entero de este libro; y basta leer con atención el segundo de los capítulos de las Bases, que quedan transcriptos, para ver que en él se hablaba de Buenos Aires como provincia-capital, no como ciudad-capital. La capital-provincia, o provincia-metrópoli, era institución monarquista que nos quedaba del antiguo régimen, formando una negación entera del sistema republicano.” (4)
La federalización de la ciudad de Buenos Aires se concretó a través de la ya mencionada Ley 1029, que fue sancionada el 21 de septiembre de 1880 con quórum estricto. El Presidente Julio A. Roca anunció la cesión del territorio federalizado con las siguientes palabras: «Elevemos nuestros espíritus, levantemos nuestros corazones, incorporemos con regocijos públicos este día en los memorables y clásicos de nuestra vida y corramos a dar gracias al Altísimo porque al fin nos es dado inaugurar la capital cantada por los poetas, consagrada por la historia y aclamada por los pueblos, en el mismo asiento de los virreyes, donde 70 años ha, echaron nuestros padres los fundamentos de la nacionalidad argentina y lanzaron el grito que dio libertad e independencia a medio continente americano» (5)
Resulta interesante lo resaltado por Antonio M. Hernández respecto a este episodio de nuestra historia. Cuenta el profesor “que el gran debate sobre esta cuestión fundamental no se daría en el Congreso de la Nación sino en la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, donde se enfrentarían dos hombres extraordinarios: Leandro N. Alem (…) y José Hernández (…). Alem se opuso a la federalización de la Ciudad, señalando los peligros de la centralización del país. (…) José Hernández sostuvo que con Buenos Aires capital se cerraba el ciclo abierto en 1810 (…)” (6)
Sin duda, lo más interesante de dicho debate es que, a pesar de haberse llevado a cabo hace 140 años atrás, el mismo no ha perdido actualidad. Y claramente, la historia ha sido testigo que la cuestión capital no pareciera ser un tema del todo zanjado para la sociedad argentina.
La Municipalidad de Buenos Aires
La Corte Suprema en el reciente fallo citado, continúa relatando la historia luego de la sanción de la Ley 1029. “A partir de entonces, se dio inicio a una nueva etapa en la que la ciudad de Buenos Aires se erigió en una municipalidad sui generis con un intendente que sería elegido por el Presidente de la Nación con acuerdo del Senado, un concejo deliberante con delimitadas facultades legislativas, y con la ya constitucionalmente garantizada representación en la Cámara de Diputados y de Senadores del Congreso de la Nación (confr. arts. 32, 33 y 42 de la Constitución de 1853 y arts. 37 y 46 de la 1853/60, y leyes nacionales 1260 de 1882 sobre la Organización de la Municipalidad de la Capital, 5098 de 1905, y 19.987 de 1972). En estos términos se fue conformando la construcción política que supuso formular una adecuación institucional para mantener la unidad nacional. Como se advierte, este equilibrio reposó justamente en la ausencia de la ciudad como participante del diálogo federal.” (7)
Badeni describe el status jurídico de la ciudad de Buenos Aires de la siguiente manera:
“1) disfrutaba de una autarquía delegada, no originaria, al haber sido organizado su régimen municipal por ley del Congreso.
2) Como consecuencia de esa ley, Buenos Aires estaba sujeta a dos gobiernos. Uno de índole político, a cargo del Congreso Nacional y del Presidente de la República. Otro de carácter administrativo, a cargo de las autoridades municipales.
3) Las sucesivas leyes que regularon la estructura municipal de Buenos Aires aplicaron la doctrina de la separación de las funciones gubernamentales para su gestión administrativa. Preveían un órgano ejecutivo a cargo del intendente de la Ciudad, que estaba contemplado expresamente en el entonces art. 81 de la Constitución bajo el nombre de “presidente de la Municipalidad»; un Concejo Deliberante con la función de sancionar normas administrativas municipales de carácter general; y una autoridad judicial de faltas encargada de resolver algunos de los conflictos que se suscitaban con los particulares debido a la aplicación de los actos municipales emanados del Concejo Deliberante y del intendente.
4) La regulación municipal de Buenos Aires por el Congreso estaba basada sobre el entonces art. 67, inc. 27, de la Constitución, que lo facultaba para ejercer una legislación exclusiva sobre todo su territorio.
5) Por disposición de los entonces arts. 37 y 46 de la Constitución, y en su condición de Capital de la República, Buenos Aires era un distrito político electoral. Su población estaba representada en la Cámara de Diputados y la Ciudad en la Cámara de Senadores, sobre las mismas bases representativas que la Ley Fundamental establecía para las provincias.
6) En cuanto a la elección de sus autoridades, la ley orgánica del Municipio de Buenos Aires establecía que los miembros del Concejo Deliberante eran elegidos por los ciudadanos domiciliados en la Ciudad; que los integrantes del órgano jurisdiccional eran nombrados por el intendente con acuerdo del Concejo Deliberante; y que el intendente era elegido por el Presidente de la República.” (8)
La autonomía de la Ciudad. Reforma constitucional de 1994
En este punto la Corte sostiene “12) Que en el contexto descripto la reforma de 1994 no solamente introduce a la ciudad como un actor autónomo del sistema federal sino que al hacerlo modifica radicalmente la histórica premisa según la cual la unión nacional requería suspender la participación de la ciudad como sujeto autónomo.
En efecto, el artículo 129 citado fue incorporado en la
reforma constitucional del año 1994, reconociendo a la Ciudad de Buenos Aires
el status de «ciudad constitucional federada».
Es ciudad, por sus características demográficas. Es ciudad
constitucional, porque es la única designada expresamente por su nombre y con
atributos específicos de derecho público en la Constitución Nacional, a
diferencia de las otras ciudades que son aludidas genéricamente al tratar los municipios
de provincia. Y es ciudad constitucional federada, porque integra de modo
directo el sistema federal argentino conjuntamente con los restantes sujetos
políticos que lo componen, tanto los de «existencia necesaria» o
«inexorables», cuya identificación y regulación -o la previsión de su
regulación- obra en la propia Ley Fundamental (el Estado Nacional, las
provincias, los municipios de provincia y la ciudad autónoma de Buenos Aires),
como los de «existencia posible» o «eventuales», aquellos
cuya existencia depende de la voluntad de los sujetos inexorables (tal el caso
de las regiones).
Así, la reforma constitucional de 1994 dota a la ciudad de autonomía «de legislación y jurisdicción», y por esta vía la incluye en el diálogo federal. La Constitución modificada, por ejemplo, prevé la distribución de recursos de la coparticipación impositiva con la ciudad (art. 75, inc. 2 de la Constitución Nacional) o la posibilidad de la intervención federal en su territorio para garantizar la forma republicana de gobierno (art. 75, inc. 31). Esa reforma le reconoce la fundamental atribución de dictarse un «estatuto organizativo de sus instituciones» (art. 129 de la Constitución Nacional) que cumple la función de una Constitución, tal como sería posteriormente denominada por la Convención Constituyente de la ciudad. De esa manera, la Constitución Nacional de 1994 transforma radicalmente la naturaleza política y jurídica de la ciudad de Buenos Aires que pasa a gobernarse por una Legislatura y un Jefe de Gobierno elegido directamente por el propio pueblo de la ciudad.
A partir de esa trascendente decisión comienza el proceso de institucionalización de sus mandatos constitucionales. En 1996 se sanciona la «Constitución de la Ciudad de Buenos Aires»; en el año 2000 la Ciudad y la Nación inician el proceso de traspaso de la justicia ordinaria a la local (Convenio celebrado el 7 de diciembre del año 2000, aprobado por ley nacional 25.752 y por ley 597 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Convenio 14/2004, aprobado por ley nacional 26.357 y por ley 2257 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; transferencia de delitos complementarios a aquellos transferidos en los dos convenios anteriores especificados en el anexo de la ley nacional 26.702, ratificado por la ley 5935 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Convenio 3/17, ratificado por la resolución N° 26/17 de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este último convenio, pendiente de ratificación por el Congreso Nacional, previó transferir -además de delitos- juzgados, vocalías de Tribunales Orales en lo Criminal y Correccional, vocalías de Tribunales Orales de Menores, defensorías y fiscalías).” (9)
– Características de la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
El artículo 129 de la Constitución Nacional dispone que «La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones».
Este artículo debe ser complementado con la Disposición Transitoria 7a: «El Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al artículo 129».
Es por ello que la ciudad en su Constitución de 1996 estableció en el artículo 3 que “Mientras la Ciudad de Buenos Aires sea Capital de la República, su Gobierno coopera con las autoridades federales que residen en su territorio para el pleno ejercicio de sus poderes y funciones. Los legisladores y funcionarios de las Provincias argentinas gozan en el territorio de la Ciudad de las mismas inmunidades e indemnidades que la presente Constitución otorga a los de su Gobierno.”
Y el artículo 7 dispone que “El Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es sucesor de los derechos y obligaciones legítimas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y del Estado Nacional en las competencias, poderes y atribuciones que se le transfieren por los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional y de la ley de garantía de los intereses del Estado Federal, como toda otra que se le transfiera en el futuro.” No existen dudas acerca de que la ciudad de Buenos Aires es autónoma, pero esa autonomía no resulta originaria como la de las provincias. Es una creación de la Constitución. Y, por ende, “no conserva los poderes que no hubiera transferido a la Nación, como en el caso de las provincias, sino que tiene sólo aquellos atributos que le confiere la Constitución” (10)
Por último, Badeni destaca que el Jefe de Gobierno de la ciudad no “tiene la función que el art. 128 de la Constitución confiere a los gobernadores provinciales” (11).Sin embargo, cabe resaltar que el Decreto 297/2020 estableció en su artículo 10 que “Las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios dictarán las medidas necesarias para implementar lo dispuesto en el presente decreto, como delegados del gobierno federal, conforme lo establece el artículo 128 de la Constitución Nacional, sin perjuicio de otras medidas que deban adoptar tanto las provincias, como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como los Municipios, en ejercicio de sus competencias propias.”. Es decir, utilizó la figura del artículo 128 para empoderar tanto a los intendentes como al Jefe de Gobierno de la Ciudad (ello más allá de que esto en la práctica no haya ocurrido).
Notas
(1) Sarmiento, Domingo F., “Facundo”, Editorial Eudeba, 2015, p. 36.
(2) “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”, CSJ 2084/2017, 04/04/2019.
(3) Alberdi, Juan B., “La revolución del 80”, Editorial Claridad, 2015, pp. 7 y 8.
(4) Ibid., p. 165.
(5) Martiré, Eduardo, «La Prensa», 6-XII-1880, cita 23 de “La Capital de la Nación Argentina en 1880”, Revista Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, 15/05/1989, cita IJ-XXXVI-983.
(6) Hernández, Antonio M., “La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el fortalecimiento del federalismo argentino”, Editorial JUSBAIRES, 2017, pp. 25 y 26.
(7) “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”, CSJ 2084/2017, 04/04/2019.
(8) Badeni, Gregorio, “Tratado de Derecho Constitucional”, Editorial La Ley, 2006, Tomo I, pp. 388 y 389.
(9) “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”, CSJ 2084/2017, 04/04/2019. Incluso unos meses antes el Dr. Rosatti en su voto en disidencia en la causa “Transnea SA c/ CASA s/ proceso de conocimiento”, CAF 1665/2008/1/RH1, 12/03/2019, sostuvo que “la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el marco de las competencias asumidas como consecuencia del reconocimiento del rango de «ciudad constitucional federada» proveniente de la reforma de la Ley Fundamental de 1994.”
(10) Badeni, Gregorio, “Tratado de Derecho Constitucional”, Editorial La Ley, 2006, Tomo I, p. 391
(11) Ibid., p. 396