Legitimación de las provincias

por | DOCTRINA DE LA CORTE, Legitimación provincia

Es doctrina de la CSJN que una provincia puede ser demandada en su instancia originaria en la medida en que participe en el pleito en forma nominal y sustancial: “para que una provincia pueda ser tenida como parte y proceda, en consecuencia, la competencia originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, es necesario que ella participe en el pleito tanto en forma nominal -ya sea en condición de actora, demandada o tercero- como que lo haga con un alcance sustancial, o sea, que tenga en el litigio un interés directo, de tal manera que la sentencia que se dicte le resulte obligatoria”.

Doctrina “Argencard” (Fallos 330:103) e “IBM” (330:173). La provincia no reviste calidad de parte en tanto no participa en forma sustancial en el pleito, toda vez que la DGR posee una naturaleza autárquica.

Hechos del caso: Argencard interpuso una demanda contra la Provincia de Misiones a los fines de que la CSJN declare la inconstitucionalidad de una resolución de la Dirección General de Rentas que había rechazado la aplicación del Protocolo Adicional del Convenio Multilateral. Con fecha 28/09/2004 La CSJN se declaró competente en función de lo dispuesto en el caso “Argencard S.A. c/ Salta, Provincia de s/ Sumarísimo”, expte. A.2601.XXXVIII. de fecha 27/05/2004.

La Provincia de Misiones, al contestar la demanda, opuso la excepción de incompetencia toda vez que la materia objeto del proceso no era exclusivamente federal. Por su parte, la Dirección General de Rentas opuso excepción de incompetencia y remarcó su carácter de organismo autárquico.

Como consecuencia de ello, la CSJN decidió declararse incompetente para entender en su instancia originaria, toda vez que, en función de lo expuesto por la Dirección General de Rentas, no consideró que la Provincia de Misiones era parte en el pleito. Señaló que “la incompetencia originaria puede declararse, aun de oficio, en cualquier estado de la causa (Fallos: 310:1917; 318:183; 319:744).”

Doctrina de la CSJN: “la Dirección General de Rentas de la Provincia de Misiones fue el organismo que determinó la deuda que se pretende impugnar en autos, agencia que reviste el carácter de entidad autárquica en el orden administrativo, financiero y operativo en lo que se refiere a su organización y funcionamiento (art. 10, segundo párrafo, de la ley 2.860 -sustituido por el art. 11, de la ley 3000-); es representada legalmente por el director general -o quien legalmente lo sustituya- frente a los poderes públicos, contribuyentes, responsables o terceros y tiene a su cargo la defensa, ante la Cámara Fiscal y la justicia provincial y nacional, de los intereses del Fisco provincial (arts. 11 y 16, inc. n, del código fiscal). De ahí pues que se trata de un ente con individualidad jurídica y funcional, condición que no permite identificarla con el Estado local demandado.

En su mérito, y por no formar parte dicho organismo de la administración central local (Fallos: 308:2214), surge que la Provincia de Misiones no reviste la calidad de parte en tanto no participa en forma sustancial en el pleito, más allá de la voluntad de la litigante en sus expresiones formales”.

En esta causa, la CSJN también decidió declararse incompetente para entender en su instancia originaria, toda vez que consideró que la Provincia de Misiones no era parte.

Hechos del caso: IBM inició una acción declarativa contra la Provincia de Misiones a los fines de obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley local 2680. Ello en función de que dicha norma establecía un plazo de prescripción de las acciones y poderes del fisco para reclamar el pago de impuestos de 10 años, en contraposición al plazo de 5 años previsto en el Código Civil. Toda vez que la Dirección General de Rentas pretendía ejecutar el Impuesto sobre los Ingresos Brutos por los períodos fiscales 1995 a 1999, IMB solicitó en el marco de la acción declarativa una medida cautelar urgente de no innovar, mediante la cual se ordene a la Provincia a abstenerse de reclamar tanto judicial como extrajudicialmente el pago del impuesto y sus accesorios, ello hasta tanto se dicte sentencia definitiva en la causa.  

La CSJN consideró que la parte en el pleito era la Dirección General de Rentas, en su condición de entidad autárquica con individualidad jurídica y funcional que determinó la deuda. Justificó esta postura utilizando los mismos argumentos que en la causa “Argencard”.

Doctrina “Asociación de Bancos de la Argentina” (Fallos 332:1422). La provincia reviste calidad de parte en tanto participa en forma sustancial en el pleito, más allá de la naturaleza autárquica de la DGR.

Hechos del caso: la Asociación de Bancos de la Argentina, el Citibank N.A., la Banca Nazionale del Lavoro S.A., el Bank Boston, el Banco Río de la Plata S.A. y el H.S.B.C. Bank Argentina S.A. promovieron demanda contra la Provincia de Misiones a los fines de que la CSJN: (i) condene a la Provincia a la devolución del Impuesto de Sellos sobre operaciones monetarias y financiera pagado bajo protesto; y (ii) declare la inconstitucionalidad del artículo de una ley local, que establece que el impuesto debe ser soportado íntegramente por las entidades financieras, sin que puedan trasladar su incidencia a los clientes, así como también de la resolución de la Dirección General de Rentas que regula aspectos de la aplicación de la norma impugnada.

La PGN opinó que la CSJN resultaba incompetente para entender en el proceso, conforme la doctrina de “Argencard”. Sin embargo, la CSJN sostuvo que el criterio sentado en los casos “Argencard” e “IBM” “no puede ser llevado al extremo de desconocerle a la (…) provincia la calidad de parte adversa en aquellos casos en los que (…) la materia del litigio demuestra que prima facie integra la relación jurídica sustancial”.

Así sostuvo que, la Provincia de Misiones:

  • “ostenta, a través de su Cámara de Representantes, la potestad tributaria en virtud de la cual se sancionó la ley impugnada”;
  • “es la acreedora y destinataria de la obligación impositiva cuya repetición se persigue, porque provee los gastos de su gestión con los fondos del tesoro provincial que se integra -entre otros recursos- con el producto de las contribuciones permanentes y transitorias que la Legislatura establece”.

Puntualizó que, la Dirección General de Rentas:

  • “es una entidad autárquica en el orden administrativo, financiero y operativo, le incumben las “funciones referentes a la recaudación, fiscalización, determinación, aplicación de sanciones, devolución de impuestos, tasas y contribuciones” establecidos por “la Provincia de Misiones” (…) y cuyo destino (…) es el tesoro provincial”.

De esta forma, la CSJN concluyó que:

  • “como el objeto de la pretensión se vincula con la potestad y la obligación tributaria, que son aspectos que exceden los inherentes a la función de recaudación asignada al órgano de la administración fiscal, cabe concluir que la provincia demandada tiene interés directo en el pleito, y que debe reconocérsele el carácter de parte sustancial, sin perjuicio de la autarquía que posee la Dirección General de Rentas local, en su referida condición de órgano de recaudación de los impuestos, tasas y contribuciones establecidos en las normas impositivas provinciales”.

No obstante ello, la CSJN aclaró que el criterio adoptado en Fallos 330:173 (“IBM”):

  • “no puede ser entendido con un alcance omnicomprensivo de todas aquellas relaciones procesales en las que resulte o pueda resultar vinculada la Dirección General de Rentras de la provincia demandada, sino que es necesario discernir cabalmente la competencia originaria, cuál es la autoridad que efectivamente tiene interés directo en el conflicto y, por ende, aptitud de cumplir el mandato restitutorio del derecho que se denuncia como violado en el supuesto de admitirse la demanda”.

Voto en disidencia del Dr. Rosenkranz en la causa “Rafaela Alimentos Sociedad Anónima»

Hechos del caso: Rafaela Alimentos interpone una acción declarativa de certeza tendiente a disipar el estado de incertidumbre en que se encontraba frente a la pretensión de la Provincia de Misiones de obligarlo a actuar como agente de retención con respecto a operaciones efectuadas fuera el territorio provincial.

La CSJN, mediante el voto de la mayoría, consideró que el proceso no debía radicarse ante su jurisdicción originaria, toda vez que “la materia del pleito exige, de manera ineludible, interpretar, aplicar y establecer el alcance de disposiciones de derecho público provincial”. En consecuencia, declaró su incompetencia para conocer en la causa.

Resulta interesante resaltar el voto en disidencia del Dr. Rosenkranz, toda vez que consideró que la Provincia de Misiones no resultaba ser una parte en el pleito en sentido nominal y sustancial y, por lo tanto, consideró que no tenía un interés directo en el litigio. Para llegar a ese decisorio, sostuvo que la intimación recibida por la parte actora se fundaba en actos administrativos de carácter general emitidos por la Dirección General de Rentas de la Provincia de Misiones, quien reviste la condición de una entidad autárquica. Esta última es la que integra la relación jurídica sustancial y no es parte en la litis, por lo que el caso resulta ajeno a la competencia originaria.

  • Algunas reflexiones

Se destaca que la CSJN en sus últimos pronunciamientos ha considerado que las provincias demandadas tenían un interés directo en el pleito y, por lo tanto, debía reconocérsele el carácter de parte sustancial (Fallos 332:1624 de fecha 28/07/2009; exptes. CSJ 205/2014 de fecha 20/12/2016; CSJ 1131/2016 de fecha 04/07/2017 y CAF 14958/2012/1/RH1 de fecha 14/05/2019)

Es por ello que, a priori, parecería que el voto del Dr. Rosenkranz resulta contrario a la doctrina de la CSJN sentada en “Asociación de Bancos de la Argentina” (Fallos: 332:1422), posterior a la doctrina de “IBM” (Fallos: 330:173). Lo cierto es que fue la misma CSJN la que sostuvo en el primer caso que “es necesario examinar, en cada caso y con el propósito de discernir cabalmente la competencia originaria, cuál es la autoridad que efectivamente tiene interés directo en el conflicto” (considerando 4°). Por ende, ambas posturas permanecen vigentes. En efecto, el considerando 4° fue citado por el Dr. Rosenkranz a los fines de justificar su voto.

Por lo tanto, si bien podría resultar claro que una provincia ostenta la potestad tributaria y resulta acreedora y destinataria de la obligación impositiva a cargo de la actora (porque provee los gastos de su gestión con los fondos del tesoro provincial que se integra -entre otros recursos- con el producido de las contribuciones permanentes y transitorias que la Legislatura establece), no se debe olvidar que la CSJN ha establecido que esta tesis no resulta aplicable a todas las relaciones procesales con un alcance omnicomprensivo.

Nuevo desafío para la CSJN: legitimación pasiva de la Provincia del Neuquén por la tasa recaudada por el CIPPA

Se han interpuesto planteos contra la Provincia del Neuquén en los cuales se discute la inconstitucionalidad de la “Tasa por Reinspección Bromatológica” (mediante la cual se grava el ingreso al territorio provincial de los “productos lácteos” -con exclusión de “leche fluida, en polvo y condensada”). La Tasa fue establecida por la ley 2766 y es recaudada por el CIPPA (Control de Ingreso Provincial de Productos Alimenticios).

Al contestar los traslados de las demandas, la Provincia del Neuquén opuso la excepción de falta de legitimación pasiva. Señaló que los elaboradores y/o comercializadores que accionaron contra la Provincia deberían entablar su relación procesal con el CIPPA. La Provincia demandada sustentó dicha excepción en las siguientes consideraciones:

  • “surge del artículo 7 inciso b) y d) de la ley 2.766 (…) los montos obtenidos por el cobro de las tasas de control bromatológico de los productos que se comercializan en la Provincia -hayan sido Producidos fuera o dentro de la Provincia- corresponden al patrimonio del C.I.P.P.A y no ingresan al patrimonio del Tesoro Provincial”.
  • “la entidad autárquica C.I.P.P.A. ostenta la competencia exclusiva para definir el sistema de erogaciones de los ingresos previamente efectivizados” y cita el artículo 12 de la ley 2.766, afirmando que el mismo “habilita al Directorio de la entidad a establecer el régimen de remuneraciones del personal del C.I.P.P.A.”.
  • “en la medida que la pretensión actoral se dirige a que el C.I.P.P.A. se abstenga de ejercer el control bromatológico en jurisdicción provincial de un modo distinto al realizado en las bocas de expendio y a que se abstenga de cobrar una tasa determinada, la relación procesal debe entablarse con dicho organismo”.
  • Fundamentó su postura citando la jurisprudencia de “Argencard” (Fallos 330:103) e “IBM” (Fallos 330:173).

La CSJN decidió tratar las excepciones opuestas al momento de dictar la sentencia de fondo. Ello por no resultar manifiestas (exptes. 4101/2015, 632/2016 y 2333/2016) o por no haberse opuesto como defensas de fondo (expte. 2165/2016).

Para resolver esta cuestión, la CSJN deberá tener en cuenta lo siguiente:

  • el artículo 7 inciso b) de la ley 2.766 establece que el Poder Ejecutivo de la Provincia del Neuquén es quien dispone qué porción de la recaudación obtenida por la Tasa puede ser conservada por CIPPA.
  • el artículo 7 inciso e) de la ley 2.766 prevé que el patrimonio del CIPPA sea financiado también por “Las partidas que se le asignen en el Presupuesto provincial”.
  •  la Provincia del Neuquén -a través de su Poder Ejecutivo- establece cuáles son los montos a cobrar en concepto de la Tasa. En efecto, existen decretos del Poder Ejecutivo Provincial que fijan y actualizan tales montos.
  • Del debate parlamentario relativo a la ley 2.766 el diputado Sr. Goncalves afirmó “(…) La plata, los ingresos de CIPPA van al Estado. Dice que percibe los montos dinerarios obtenidos en conceptos de tasa de inspección bromatológica que percibió y percibe el organismo en la proporción que el Ejecutivo establezca, o sea, que el CIPPA es un ente que da ganancia, el Estado lucra. O sea, le paga a los empleados y le sobra plata, eso va a Rentas (…)”.

Cabe destacar el dictamen de la PGN en los autos “Sucesores de Alfredo Williner S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, expte. CSJ 4101/2015 de fecha 30/07/2018, en donde consideró que la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por la Provincia del Neuquén debe ser rechazada (punto V). Para llegar a esa conclusión, manifestó que “como el objeto de la pretensión se vincula con la potestad y la obligación tributaria, que son aspectos que exceden los inherentes a las funciones de recaudación y control asignadas a la entidad autárquica, cabe concluir que la provincia demandada tiene interés directo en el pleito, y que debe reconocérsele el carácter de parte sustancial, sin perjuicio de la autarquía que posee el C.I.P.P.A.”

Recordemos que existen planteos análogos a los formulados en las acciones contra la Provincia del Neuquén, respecto al sistema de fiscalización higiénicosanitaria de los productos lácteos y derivados en la Provincia de Mendoza, que también establece el respectivo cobro de una tasa retributiva del servicio inspeccionado. En aquellos casos es la «Fundación COPROSA-MEN» (Fundación Provincial de Sanidad Animal Mendoza) el organismo encargado del cobro de la Tasa. Sin embargo, y a pesar de la función de la COPROSA-MEN, la CSJN se pronunció en la causa “Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. CSJ 238/2010, con fecha 09/12/2015 sin objetar la legitimación pasiva de la Provincia. En esa oportunidad, la CSJN declaró inconstitucional la pretensión provincial de efectuar controles sanitarios y bromatológicos en tránsito interjurisdiccional (efectuando controles en ocasión del ingreso al territorio provincial y cobrando por ello un tributo). En el mismo sentido se pronunció en los autos “Milkaut S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, expte. CSJ 834/2012, con fecha 15/03/2016.

En este último caso, la Fundación COPROSA-MEN había sido citada como tercero en los términos del artículo 94 del CPCCN. Con fecha 09/09/2014 la CSJN decidió rechazar este pedido, toda vez que no se había invocado concretamente la presencia de una comunidad de controversia. Asimismo, manifestó que “el hecho de que el control del pago de la tasa impugnada en este proceso haya sido delegado por la Provincia de Mendoza a la referida Fundación mediante el Convenio de Complementación de Servicios Sanitarios suscripto el 8 de abril de 2009, aprobado por el decreto local 1216/09, no constituye un fundamento suficiente para encuadrar el caso en la comunidad de controversia que otorgue operatividad a la intervención coactiva pretendida”. Bien puede afirmarse que, si tal organismo ni siquiera tenía entidad procesal como para ser citado como tercero, mucho menos podría haber asumido la calidad de parte, con legitimación pasiva sustancial como para ser demandado.

Estas cuestiones también deberán ser tenidas por la CSJN al momento de pronunciarse acerca de la legitimación de la Provincia del Neuquén.