Planteos Decretos 561 y 567/2019

por | DOCTRINA DE LA CORTE, Planteos Decretos 561 y 567/2019, Planteos DNU y Decretos 2019

Las provincias de Catamarca, Chubut, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, La Rioja, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur y Tucumán interpusieron acciones ante la instancia originaria de la CSJN contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) con el fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad de los Decretos 561/2019 (1) y 567/2019 (2) y las resoluciones generales (AFIP) 4546/2019 y 4547/2019. La pretensión incluía la declaración de nulidad absoluta de todos los actos administrativos que se hubieran dictado como consecuencia de las normas cuestionadas.

Mientras que algunas provincias optaron por interponer acciones declarativas en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, otras prefirieron utilizar la acción de amparo.

Los estados provinciales manifestaron que los Decretos en cuestión generaban un concreto y real perjuicio económico que afectaba su política fiscal y financiera. Señalaron que el Decreto 567 resultaba nulo por falta de causa, por violentar lo previsto en el artículo 14 de la Ley de Procedimiento Administrativo, como así también lo establecido en los artículos 76 y 99 incisos 1, 2 y 3 de la Constitución Nacional (“CN”) al constituir una transgresión de la facultad reglamentaria, con la consecuente violación del principio de legalidad tributaria (en cuanto la Ley 23.349 en su artículo 28 faculta al Poder Ejecutivo a reducir hasta en un 25% las alícuotas). Respecto al Decreto 561 las provincias sostuvieron que también violaba el principio de legalidad en materia tributaria, como así también el sistema de derecho intrafederal basado en el federalismo de concertación del régimen de coparticipación.

Asimismo, solicitaron una medida cautelar mediante la cual la CSJN dispusiera, hasta tanto se dicte la sentencia definitiva, la suspensión de la vigencia, efectos y aplicación de los Decretos, de las resoluciones generales de la AFIP, así como también de todo otro reglamento o acto administrativo que se dicte en su consecuencia.

Por último, solicitaron a la CSJN que ordene al Poder Ejecutivo Nacional la restitución de las sumas que no hubieran ingresado a la masa coparticipable o que dejen de ingresar en el futuro en la proporción que le corresponde a cada provincia.

Con fecha 30/08/2019 la PGN opinó que la CSJN resulta competente para entender en la causa «Santiago del Estero, Provincia de s/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad«, expte. CSJ 1796/2019/1 ratione personae. En aquel planteo, la provincia de Santiago del Estero solicitó la declaración de inconstitucionalidad de ambos Decretos. En esa misma fecha, la PGN también opinó que la CSJN resulta competente para entender en los planteos formulados por las provincia de Catamarca, Chubut, Entre Ríos, La Rioja, Salta, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego y Misiones -en este último caso el dictamen fue de fecha 04/09/2019-, toda vez que consideró que las cuestiones en debate resultaban sustancialmente análogas a la planteada por la provincia de Santiago del Estero:

El 05/09/2019 la PGN opinó que la CSJN resulta competente para entender en la causa “La Pampa, Provincia de s/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. CSJ 1799/2019/1 ratione personae. En aquel planteo, la provincia de La Pampa solicitó la declaración de inconstitucionalidad del Decreto 561/2019. El 05/09/2019 la PGN también opinó que la CSJN resulta competente para entender en los planteos formulados por las siguientes provincias de San Luis y Formosa:

Con fecha 04/09/2019 la PGN opinó que la CSJN resulta competente para entender en la causa “Tucumán, Provincia de s/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. CSJ 1797/2019/1 ratione personae. En aquel planteo, la provincia de Tucumán solicitó la declaración de inconstitucionalidad del Decreto 567/2019. El 04/09/2019 la PGN también opinó que la CSJN resulta competente para entender en los planteos formulados por las provincias de Formosa, San Luis y La Pampa:

Finalmente, el 01/10/2019 la CSJN dictó sentencia en expediente correspondiente al planteo de la provincia de Entre Ríos y se remitió a lo allí resuelto en el caso de las 14 actuaciones restantes. Mediante el voto de la mayoría, conformada por los Dres. Maqueda, Lorenzetti y Rosatti, se declaró que la causa correspondía a su competencia originaria y se hizo lugar a la medida cautelar solicitada.

Cabe señalar que los términos en que la CSJN concedió la medida precautoria resultaron disímiles al pedido efectuado por los estados provinciales. En efecto, la CSJN ordenó que “los efectos fiscales de la aplicación de los decretos 561/2019 y 567/2019 y de las resoluciones generales AFIP 4546/2019 y 4547/2019 (…) sean asumidos con recursos propios del Estado Nacional, sin afectar la coparticipación que corresponde a la Provincia de Entre Ríos”. Recordemos que la Provincia había solicitado la suspensión de la vigencia, efectos y aplicación de aquellos Decretos y de las resoluciones generales de la AFIP.

Por su parte, el Dr. Rosenkrantz votó en disidencia y decidió rechazar in limine la demanda interpuesta, toda vez que declaró la falta de legitimación activa de la Provincia de Entre Ríos. Las particularidades de este voto serán desarrolladas infra. 

Análisis de la sentencia de la CSJN

  • Criterio adoptado por el voto mayoritario

Al momento de analizar la “verosimilitud en el derecho” invocada por la provincia de Entre Ríos (considerando 5°), la CSJN citó fragmentos de su jurisprudencia “en la que se ha puesto de relieve la naturaleza jurídica de las leyes-convenio (como la ley de coparticipación) y de los denominados “pactos fiscales”, que constituyen manifestaciones positivas del llamado federalismo de concertación”. Esto es la doctrina sentada en Fallos: 322:1781; 338:1356 y 1389.

También hizo referencia a los principios constitucionales de buena fe y lealtad federal. De esta forma dispuso que «es preciso recordar que los principios constitucionales de buena fe y lealtad federal -que repelen la idea de una Nación fragmentada y procuran el armónico desarrollo de las necesidades locales junto con las nacionales- impiden que uno de los sujetos del sistema adopte de modo intempestivo medidas que puedan afectar al resto de los miembros de la federación» (3)

Sin embargo, admitió que “no escapa al conocimiento de esta Corte que las cuestiones aquí debatidas no resultan estrictamente análogas a los precedentes citados, pero de ellas surgen los principios que rigen el federalismo de concertación y el sistema federal en su conjunto.” (el destacado no obra en el original).

Por lo tanto, para los Ministros que integraron el voto de la mayoría “la pretensión de la actora tendría base prima facie verosímil en la medida en que la mengua de la masa coparticipable denunciada podría haberse adoptado sin respetar los principios y reglas constitucionales enunciados” en la jurisprudencia anterior en la materia, a pesar de que reconocieron que las cuestiones debatidas en la misma no resultaban “estrictamente análogas” al caso planteado por la provincia de Entre Ríos.

Cabe destacar que, si bien la CSJN sostuvo que su pronunciamiento no importaba una decisión definitiva sobre la pretensión de la demandante (considerando 8°), consideró acreditada la verosimilitud en el derecho por parte de la provincia de Entre Ríos en la medida en que la mengua de la masa coparticipable denunciada podría haberse adoptado sin respetar los principios y reglas constitucionales. Es decir que, no tuvo en cuenta el argumento efectuado sobre el exceso en la actividad delegada que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional en materia tributaria que fue invocado por la parte actora.

  • Criterio adoptado por el voto en disidencia

El Dr. Rosenkrantz resolvió rechazar in limine la demanda interpuesta por la Provincia, toda vez que consideró que no se encontraba legitimada para promover la acción. Ello en función de que “la relación jurídica derivada del régimen de coparticipación entre la Nación y las provincias no otorga a estas últimas derecho ni expectativa alguna respecto de un determinado nivel de recaudación por parte del Estado Nacional, ni tampoco confiere un derecho a que se establezcan determinados impuestos, ni a que determinadas actividades se vean alcanzadas por tal o cual impuesto coparticipable o estén exentas de él.”

Luego de analizar el texto de la Ley 23.548 concluyó que “se deriva claramente que las provincias carecen por sí solas de todo derecho jurídicamente exigible a determinar la política recaudatoria que encara el régimen tributario nacional.”

Como consecuencia de ello, manifestó que la jurisprudencia anterior en la materia se originó en “demandas de las provincias contra la validez de las normas que establecían determinadas sustracciones del monto total de impuestos coparticipables una vez recaudado, sustracciones que no eran las previstas en la Ley de Coparticipación, ni tampoco habían sido consentidas por las provincias actoras. En esos casos se trataba de fondos que ya habían ingresado a la masa coparticipable y por ende las provincias eran titulares de un derecho subjetivo a reclamar por la detracción realizada por el Estado Nacional.”

Ello se debe a que “el derecho de las provincias a la distribución de impuestos coparticipables ya recaudados es un derecho que la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales sí concede a las provincias.”. Y así resalta que “Este derecho fue el que sirvió de base para la existencia de una causa o caso contencioso cuando esta Corte decidió acerca de la validez de las detracciones que realizaba el Estado Nacional sobre el total de los impuestos coparticipables recaudados, en los pronunciamientos dictados en los expedientes “Santa Fe c/ Estado Nacional” (Fallos: 338:1389) y CSJ 191/2009 (45-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos”, sentencia del 24 de noviembre de 2015.”

El Dr. Rosenkrantz concluyó que el caso planteado por la provincia de Entre Ríos no resultaba análogo a la jurisprudencia anterior en la materia, toda vez que se trataba de una demanda dirigida a “cuestionar el tipo de impuestos creados u omitidos por la Nación, (…) su alcance, (…) la modalidad de su fiscalización”. De esta forma resaltó que el derecho a este tipo de cuestionamientos “no se encuentra reglado bajo ningún concepto por la Ley de Coparticipación.”

  • Algunas consideraciones

La doctrina de la CSJN sentada en la causa “Entre Ríos” modifica la jurisprudencia anterior relativa al federalismo de concertación.

Esta postura se ve reflejada en la opinión del Dr. Spisso (4), quien ha considerado que la CSJN ha diseñado “los perfiles de un nuevo federalismo a extramuros de la Constitución”. En efecto, el autor sostiene que “el fundamento del tribunal cimero en la adopción de la medida cautelar implica rediseñar el régimen federal adoptado por la Constitución, negándole a la Nación el libre ejercicio de su potestad tributaria que, de ahora en más, debería ejercerla en forma conjunta con los Estado federados.”.

Por el contrario, se advierte que el criterio adoptado por el Dr. Rosenkranzt en su voto en disidencia no modifica la jurisprudencia anterior a la materia. Ello en función de que el único derecho que la Ley de Coparticipación Federal les concede a las provincias es el de cuestionar la distribución de impuestos coparticipables ya recaudados.

En virtud de ello, se considera acertada la observación realizada por el Presidente de nuestro Máximo Tribunal respecto de las consecuencias gravísimas de la doctrina establecida por el voto mayoritario de la CSJN como fundamento de la medida cautelar otorgada en la causa “Entre Ríos”. Esto es que la Provincia “no tiene derecho a que se mantenga inalterado un determinado nivel de recaudación de los impuestos coparticipables. Una concepción contraria implicaría, por ejemplo, que cada decisión tomada por el Fisco Nacional en favor de un contribuyente determinado legitimaría a todas las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires a impugnar el acto administrativo en cuestión dado que ello tendría un impacto negativo sobre la recaudación de los impuestos coparticipables.”. 

No obstante todo lo expuesto, se debe señalar que tanto el voto mayoritario como la disidencia han dejado de lado tanto el texto constitucional como la propia doctrina legal de la CSJN en materia de delegación de facultades legislativas en el derecho tributario.

En efecto, ha sostenido la CSJN que “el principio de legalidad o reserva de ley formal de la tributación, no es sólo una expresión sino que constituye una jurídico garantía substancial en este campo, en la medida en su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. En tal sentido, este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones, tal como los definió ese Tribunal.” (Fallos: 329:1554)

Asimismo, nuestro Máximo Tribunal ha dicho que “ese valladar inconmovible que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución. Así, ese tribunal sostuvo que «no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo.» (Fallos: 326:4251)

No resulta un dato menor señalar que la doctrina legal de la CSJN transcripta en los párrafos ut supra fue ratificada recientemente por los mismos Ministros que integraron el voto de la mayoría en la causa “Entre Ríos”. En efecto, con fecha 18/02/2020 la CSJN se pronunció en la causa “Swiss Medical S.A. c/ EN-SSS s/ amparo ley 16.986” CAF 2028/2015/CA1-CS1, en donde resolvió remitiéndose al dictamen de la PGN de fecha 15/03/2016 y, en consecuencia, consideró inconstitucional la matrícula anual abonada por Swiss Medical S.A. (a la que le reconoció naturaleza tributaria), toda vez que su cuantificación fue delegada a la Superintendencia de Servicios de Salud.

Es por ello que resulta acertada la reflexión del Dr. Bulit Goñi: “Un tema esencial a resolver, que no se advierte tratado por ninguno de los votos, es si las razones dadas por los decretos (la aguda emergencia, la necesidad de intervención más que pronta por parte del Estado, las normas invocadas, el compromiso de dar intervención al Congreso Nacional —titular innegable de la competencia normativa en materia tributaria [arts. 1º, 4º, 17, 19, 75, inc. 2º, 76, 99 y ccs., CN]—, la urgencia de la necesidad de los afectados, etc.)— permitirían sortear la estrictez del principio constitucional de legalidad y reserva de ley en materia tributaria. Pues de lo contrario, la mera invocación del inveterado principio hubiese bastado para hacer lugar a la demanda e invalidar los decretos objetados por inconstitucionales” (5).

El recurso de aclaratoria interpuesto por el Estado Nacional. Su rechazo por parte de la CSJN

Con fecha 03/10/2019 el Estado Nacional presentó un escrito ante la CSJN mediante el cual solicitó ciertas aclaraciones, atento a que, a su criterio, “la sentencia del 1° de octubre de 2019 no brinda (…) herramientas mínimas para su ejecución. Media absoluta indeterminación en cuanto a los efectos fiscales sobre las jurisdicciones locales demandantes que debieran remediarse”.

Agregó que las “imprecisiones hacen extremadamente dificultoso (cuando no imposible) satisfacer la manda judicial y a la vez, mantener las ventajas económicas que las normas establecieron.”

Es por ello que el Estado Nacional solicitó el llamado a una audiencia pública a los fines de que se pueda “conciliar con las Provincias la forma en que se dará cumplimiento a la medida dispuesta, preservando el interés público comprometido en los Decretos Nros. 561/2019 y 567/2019: asegurar el bienestar de los argentinos, el pleno ejercicio y goce de sus derechos humanos fundamentales y la protección de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad.”

Con fecha 17/10/2019 la CSJN decidió desestimar el pedido formulado por el Estado Nacional:

  • Las decisiones de la CSJN “no son, en principio, susceptibles de recurso alguno (…), sin que en el caso se configure algún supuesto estrictamente excepcional que justifique apartarse de tal doctrina”:
    • El Estado Nacional no explicó “en qué consistiría concretamente, esa supuesta “complejidad”, ni la dificultad en cumplirla, sino que se limita a realizar consideraciones acerca de los beneficios de las medidas adoptadas lo cual, por otro lado, no fue objeto de pronunciamiento por este Tribunal.”
    • Señaló que “al dictar los decretos cuestionados, el Poder Ejecutivo debió cuantificar sus costos y tener en cuenta sus efectos”.
  • La audiencia solicitada “resulta improcedente en el marco de una aclaratoria pedida ante el dictado de una medida cautelar”.

Efectos del fallo «Entre Ríos»

Con fecha 01/11/2019 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto 752/2019 mediante el cual se incorporó al Decreto 567/2019: “El ESTADO NACIONAL financiará con recursos propios y cargo a Rentas Generales, respecto de todas las provincias y la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, los efectos fiscales de lo dispuesto en el presente decreto mediante la transferencia de montos estimados con base en proyecciones de consumo.

La ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS, organismo autárquico en la órbita del MINISTERIO DE HACIENDA, informará a la SECRETARÍA DE HACIENDA de dicho Ministerio los montos definitivos que al respecto correspondan.”

Cabe destacar que con fecha 10/12/2019 la provincia de Buenos Aires interpuso una acción declarativa ante la instancia originaria de la CSJN impugnando los Decretos 561 y 567/2019. La PGN opinó que la CSJN resultaba competente para entender en el planteo el 19/12/2019, «Buenos Aires, provincia de c/ ESTADO NACIONAL s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» CSJ 2727/2019/1.

Actualmente, los planteos referenciados se encuentran suspendidos por el término de 1 año, toda vez que con fecha 17/12/2019 se celebró un nuevo Consenso Fiscal, que fue aprobado mediante la Ley 27.542 (B.O. 12/02/2020). Ello en función de la grave crisis económica que llevó a la Nación, a las provincias y a la CABA a suspender varias cláusulas del Consenso del 2017 hasta el 31/12/2020.

NOTAS

(1) Mediante el Decreto 561 se encomendó a la AFIP (i) una reducción en la base de cálculo de las retenciones de los sujetos que obtengan las rentas de los incisos a, b y c del artículo 79 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, en una suma equivalente al 20% de los importes de las deducciones contempladas en los incisos a y c del primer párrafo del artículo 23 de aquella Ley; y (ii) una reducción en un 50% de los anticipos que deban ingresar los trabajadores autónomos en concepto de Impuesto a las Ganancias en los meses de octubre y diciembre del ejercicio 2019, entre otras bonificaciones del impuesto en cuestión.

(2) Mediante el Decreto 567 se dispuso una alícuota 0% en el Impuesto al Valor Agregado para la venta de ciertos productos de la canasta alimentaria hasta el 31 de diciembre de 2019 inclusive.

(3) Ahora bien, el alcance de aquellos principios no resulta ser una creación pretoriana de la CSJN, sino que corresponde a una cita del Tratado del Dr. Bidart Campos.

En efecto, la CSJN en su actual integración comenzó a hacer referencia a los principios de buena fe y lealtad federal en Fallos 340:1695; 341:1148 y 342:1061: “La funcionalidad del sistema federal constitucional argentino se funda en el principio de lealtad federal o buena fe federal, conforme al cual en el juego armónico y dual de competencias federales y provinciales que, para su deslinde riguroso, puede ofrecer duda, debe evitarse que tanto el gobierno federal como las provincias abusen en el ejercicio de esas competencias, tanto si son propias como si son compartidas o concurrentes; implica asumir una conducta federal leal, que tome en consideración los intereses del conjunto federativo, para alcanzar cooperativamente la funcionalidad de la estructura federal “in totum” (Bidart Campos, Germán, “Tratado elemental de derecho constitucional argentino”, Ed. Ediar, 2007, Tomo 1 A, pág. 695)”.

Luego del fallo “Entre Ríos”, los principios mencionados son invocados nuevamente en los autos “Buenos Aires, Provincia de c/ Santa Fe, Provincia de s/ sumarísimo -derivación de aguas-”, CSJ 528/2000, 03/12/2019.

(4) Spisso, Rodolfo R., “La Corte Suprema y la desnaturalización del Régimen Federal”, Publicado en IMP – Práctica Profesional 2019-LXIII, 36, Editorial La Ley

(5) Bulit Goñi, Enrique G., “Los pobres son de todos”, Publicado en IMP – Práctica Profesional 2019-LXIII, 29, Editorial La Ley